苏南彻底迈入“苏南无县”的历史纪元

  3月18日,第五届中国·高淳国际慢城金花旅游节开幕,高淳县迎来了一年一度的油菜花海视觉盛宴。3月23日后,20万亩油菜花即将全面盛开。高淳县的2013年恰逢“慢城项目建设年”,这座县城正在争创国家4A级旅游景区。

  不过,到2014年第六届金花旅游节时,这座慢城恐怕便已不再是一个县城了,而是成了南京的一个区。南京市政府于3月14日表示,高淳县设区至2017年底,高淳保持原县级管理权不变,在继续享受原县的优惠政策的基础上,逐步享受市辖区的相应政策,保持机构职能不变,区属各级工作部门职能、机构性质和人员编制不变。与高淳县同样待遇的,还有即将同样撤县设区的南京溧水县。

  2月19日,国务院下达2013年24号文件《国务院关于同意江苏省调整南京市部分行政区划的批复》,这意味着江苏省南京市的行政区划调整方案终于从讨论阶段即将迈入事实:撤销秦淮区、白下区,以原两区所辖区域设立新的秦淮区;撤销鼓楼区、下关区,以原两区所辖区域设立新的鼓楼区;撤销溧水县、高淳县,以两县的行政区域为南京市溧水区、高淳区。南京由原11区2县,精简为11区,南京从此结束“县域时代”。

  南京“县域时代”的终结,既标志着“大南京“时代的到来,更标志着继无锡无县、苏州无县后,整个苏南区域彻底迈入了“苏南无县”的历史纪元。

  “行政区划是国家政权结构安排的重要内容。作为上层建筑的组成部分,对一个地区的经济社会发展具有重要的能动作用。”南京市民政局局长陈学荣称,南京的区划调整,就是“要让上层建筑释放正能量”。

  南京大学政府管理学院孔繁斌教授则认为,县改区在公民心理认同感方面的意义要高于行政区划的行政学意义,苏南的新区在行政意义的收益无外乎是获得更高级别的审批权以及享受城市的政策红利,但这些都是基于行政官僚制度“官本位“的考量,“苏南无县后,行政机制的配套是否跟得上苏南经济的发展?如果撤县设区后,政府权力的行使并没有公开透明,依然过分地干预企业,尤其是民营企业的经营,这样的苏南无县,纵使在经济上是成功的,在行政意义上的失败也是无限的。”

  早在2012年10月,南京区划调整的消息就引起民间热议。直到2013年1月7日,溧水县委宣传部在新浪的官方微博“溧水发布”还“辟谣”称:“目前上级部门并无调整和计划,请勿信谣传谣。”不过,“溧水发布”的加V认证或许很快就要改成了“溧水区委宣传部”了。南京最后两个县即将不复“存在”。

  南京市民政局局长陈学荣称,南京的区划调整,就是“要让上层建筑释放正能量”。据陈学荣介绍,秦淮、白下两区合并,鼓楼、下关两区合并,将有利于加快城墙及老城南和下关、颐和路等地区的全面保护,传承弘扬古城历史文化,同时促成总部经济和金融、科技、教育等多元化发展的新格局。溧水、高淳两县改区,将为探索中心城市发展提供广阔空间,同时,将逐步缩小两地与主城的政策差距,加快两地的人才、资金、产业集聚,推动两地与南京主城的一体化建设。“由于区县政策差异,溧水县和高淳县群众享受到的教育、就业等福利保障水平和公共服务水平,也明显低于市区居民。这不仅影响了两县群众参与全市建设发展的积极性,也影响了两县发展,制约了市域一体化。”

  此番在南京上演的并区撤县,并非历史首次。2000年和2002年,南京市分别实施了江宁撤县设区和江北浦口区、江浦县(新称:浦口区)及大厂区、六合县(新称:六合区)四区县并二的两次重大区划调整。江浦、六合两县改区后,江北两区经济持续发展,2011年,浦口区国内生产总值达350亿元,财政收入达60亿元;六合区国内生产总值达520亿元,财政收入达76亿元,综合实力较合并前大幅提升。

  按国务院《长江三角洲地区区域规划》,南京要成为辐射长三角、带动中西部的重要门户、国家综合交通枢纽和科技创新中心。区划调整后,将进一步发挥沿江港口、历史文化和科教人才资源优势,体现南京作为长江三角洲城市群副中心、北翼的中心城市功能作用,溧高地区作为南京的南大门和连接苏皖两省的桥梁,是承接苏南、辐射皖南的枢纽。江苏省在上世纪90年代曾一度掀起一阵县升市的浪潮,仅以1995年为例,便有无锡县升级为锡山市,吴县升级为吴县市,武进县升级为武进市等。进入21世纪以后,撤县改市的浪潮再次席卷江苏,苏南尤甚。从县到市,又从市到区,是城市化进程在富庶的苏南大地的时间年轮。原锡山市志编篡委员会办公室主任顾伟伦表示:1995年,无锡县撤县建成锡山市,有如下考虑:当时,无锡县经济发达,已经是全国财政大县;外向型经济发展迅速,外贸出口以及利用外资在江苏省名列前茅;旅游资源丰富,具有开发潜力;无锡县具有较好的区位条件和发展经济的活力,呈现出农村城市化、城乡一体化、大地园林化的新农村景象。无锡县经济开发区、县政府驻地东亭镇已经形成全县政治经济文化的中心,撤县建市已经符合设审标准。无锡撤县建市也有利于提高知名度,吸引国外更多的实业家、专家、学者来无锡县考察、投资、合作。京沪高铁途经无锡,其无锡站就落户在锡山区,锡山区高铁商务区经济发展和招商服务局局长钱红星如此描述其眼中的锡山区:23分钟抵达国际大都市上海、融入上海半小时经济圈,4.5小时到达首都北京、接轨渤海湾金三角。交通上的便利,是10年前的“无锡县“人想也不敢想的。与原无锡县改为无锡市锡山区的2000年,南京的江宁县改为江宁区,而在此之前,苏州市的张家港、昆山,无锡的江阴、宜兴都早已脱县为市了。在2000年之前,江宁县政府一直在积极争取紧跟张家港、江阴的步伐脱县为市,县政府领导班子为此三跑省民政局,因江宁在历史上曾有“上元”之名,县政府拟为江宁县更名为上元市。1997年,国家层面暂时叫停了撤县设市,上市元的诞生“起了个大早,却没赶上晚集”。尔后,江宁县政府改变思路,最终成为了南京市的江宁区。南京辖地6597平方公里,在省会城市中倒数第三,面积不大而中心城市功能集聚,历史上经过多次区划调整,就是为了让上层建筑适应社会经济的发展。陈学荣介绍,本世纪初的江宁“撤县建区”和江北“四区县并二”的调整,拓展了城市空间,加快了城市化进程,优化了资源配置,增强了发展潜能。2000年至2011年,江宁撤县设区,十多年间,GDP翻了7倍多,财政收入翻了20多倍,去年公共财政收入为全省第四,一跃而为省内经济强区。江北两区,2011年浦口区GDP达350亿元,财政收入60亿元;六合区GDP为520亿元,财政收入76亿元,综合实力较调整前大幅提升。“城里人”的“县”理障碍长期跟踪江苏区划调整的南京大学博士生导师、行政管理系系主任孔繁斌教授认为,县改区在公民心理认同感方面的意义甚至要高于行政区划的行政学意义。“中国是农业大国,但随着市场经济的发展,县这一称谓常常予人一种贫穷、非现代化、农民的心理暗示,随着城市化进程的加快,城里人对县里人通常有一种地域上的优越感,这种优越又会带来一种莫名其妙的歧视。因此,县改区,首先消弭的是城乡二元结构中的心理落差。”恰恰是因为这种心理落差,导致城里人几乎不愿去县里买房,哪怕这个县较之他的工作地点,比他的在城里的实际住所还要近。江宁区近10年间,之所以经济突飞猛进,主要得益于地产业的勃兴。“南京人怎么会去江宁县买房呢?但江宁区就不同了,一县一区,虽然只有一字之差,但给人的感觉却迥然不同,虽然是郊区,但毕竟在城里。农业文化的思维在国民性中已经根深蒂固。”南京区划调整落实文件后,该市的楼盘开始悄悄地玩起了“变相涨价”。南京世茂外滩新城是位于该市下关区的老项目,不等南京区划调整真正落实到位,这家楼盘就将其项目地址变更为“南京市鼓楼区XX路XX号”了,在南京,鼓楼区是市政府所在地,亦是优势资源集中的行政区。上述楼盘的工作人员透露称,该楼盘将推出一批单价1.6万元/平的特价房源,包括160平的三房和200平的四房,总数约40套。但事实上,其楼盘售价与之前并无二致。之所以被称之为“特价房”,是预判下关区“并入”鼓楼区后,涨价是必然趋势。孔繁斌教授认为,县改区的实质背景乃是苏南城市化进程的加快与土地资源有限之间的矛盾。城乡一体化的发展瓶颈之一就是主城发展空间受限,部分区的行政区域面积较小。现南京市江南主城的6区中,白下区、秦淮区、鼓楼区、下关区均只有20多平方公里,其中秦淮、下关两区人口都仅有30万左右,发展空间局促,部分区的产业同构、不利整合,部分区综合实力相对较弱,发展空间受限,影响了资源整合,制约经济社会发展。“县改区,对于区政府最大的收益体现在经济效益上,就是地产业的发展,去掉县字,城里人去县里购房的心理障碍便将扫除。”“苏南无县在经济上的意义是毋庸置疑的,关键是苏南无县后,行政机制的配套是否跟得上苏南经济的发展,才是政府职能部门需要深思的。如果撤县设区后,政府权力的行使并没有带来公开透明,依然过分地干预企业,尤其是民营企业的经营,这样的江南无县,纵使在经济上是成功的,在行政意义上的失败却是无限的。“孔繁斌说江苏张家港市某制造业民营上市公司的财务总监回忆称,“2008年金融危机时,我们公司的海外销售的确遭遇了前所未有的寒冬,但我们公司明明依然可以依靠自己的力量度过寒冬,但临近的江阴市政府却安排了当地的一家大型企业来与我们洽谈借壳上市事宜,致使股票停牌,我们认为,这是有欠妥当的,也是对股民不负责的。”

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